優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)績效管理

深化改革擰緊預(yù)算“總開關(guān)”（財(cái)經(jīng)眼）

《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！睆膰?yán)從緊用好財(cái)政資金，必須管好預(yù)算這個(gè)“總開關(guān)”。

財(cái)政部門加快推進(jìn)預(yù)算一體化改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，同時(shí)樹立零基預(yù)算理念，以強(qiáng)有力的制度保障和技術(shù)支撐，使預(yù)算管理更透明、預(yù)算約束更剛性，更好推動黨政機(jī)關(guān)“習(xí)慣過緊日子”。

數(shù)字賦能，預(yù)算一體化形成管理閉環(huán)

登錄陜西省財(cái)政預(yù)算管理一體化監(jiān)控平臺，每一筆財(cái)政資金從預(yù)算安排到支付使用全過程一目了然。偏離使用方向、遲發(fā)職工工資的項(xiàng)目，都被亮燈預(yù)警。

陜西省財(cái)政廳國庫處處長尚海濤移動鼠標(biāo)，點(diǎn)開新界面，可見財(cái)政與銀行、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)匯聚、“無縫”銜接?！跋到y(tǒng)可對資金進(jìn)行全生命周期管理，既有順向環(huán)環(huán)相扣的控制機(jī)制，也有逆向動態(tài)可溯的反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對財(cái)政資金全程追蹤、問效、問責(zé)。”尚海濤說。

預(yù)算管理一體化改革，是以統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為核心，以一體化的信息系統(tǒng)為載體，推動各項(xiàng)預(yù)算管理制度系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，有效解決以往由于財(cái)政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不一、軟件眾多、條塊分割、上下斷層斷檔等問題導(dǎo)致的財(cái)政資金管理難度大等問題。

2020年，經(jīng)過兩年多的努力，陜西省在國內(nèi)率先建成全省同步上線的財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。同時(shí)，省財(cái)政廳積極協(xié)調(diào)人民銀行、商業(yè)銀行、稅務(wù)部門等外部機(jī)構(gòu)完成系統(tǒng)改造和聯(lián)調(diào)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)全流程貫通。

“預(yù)算管理一體化將基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、單位會計(jì)核算等全面覆蓋，做到‘無項(xiàng)目不預(yù)算、無預(yù)算不支出’，解決了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行‘兩張皮’的問題。”咸陽市涇陽縣三渠鎮(zhèn)財(cái)政所所長李鋒告訴記者，環(huán)境衛(wèi)生整治項(xiàng)目入庫4萬元，2023年度編制時(shí)財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度及當(dāng)年財(cái)力審核批復(fù)2萬元，“如果在當(dāng)年執(zhí)行過程中需增加項(xiàng)目資金，必須在縣級財(cái)力允許并且報(bào)人大批復(fù)調(diào)整后方可在一體化系統(tǒng)中進(jìn)行追加預(yù)算。”

“一體化管理順向可控、逆向可溯，使預(yù)算資金來源清晰、流向明確、賬目可查?！标兾魇n案館辦公室工作人員王蓯茜舉例說，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，系統(tǒng)根據(jù)單位職工名單核定、壓減全年人員經(jīng)費(fèi)總額，預(yù)算執(zhí)行過程中，每一筆薪資發(fā)放在系統(tǒng)中都有跡可循；在采購支付環(huán)節(jié)，系統(tǒng)只允許預(yù)算單位按此前系統(tǒng)核準(zhǔn)的合同金額向供應(yīng)商賬戶轉(zhuǎn)賬，不允許向本單位及個(gè)人相關(guān)銀行賬戶轉(zhuǎn)賬，資金管理形成“閉環(huán)”。通過預(yù)算資金監(jiān)管，有力防范了亂發(fā)福利、私設(shè)小金庫等財(cái)政資金“跑冒滴漏”問題的發(fā)生。

“預(yù)算管理一體化為財(cái)政管理數(shù)字化提供了可能。”陜西省財(cái)政廳廳長常艷玲表示，在夯實(shí)財(cái)政監(jiān)督職能的同時(shí)，陜西的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還通過逐步完善大數(shù)據(jù)分析功能，反映全省財(cái)政收支、財(cái)力保障、債務(wù)管理和資金監(jiān)控等動態(tài)，并引入人民銀行、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門數(shù)據(jù)，形成趨勢研判等決策支持，助力提升財(cái)政治理效能。

陜西先行先試，全國的預(yù)算管理一體化改革深入推進(jìn)。

2019年6月，財(cái)政部在全國啟動部署推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，以信息化手段支撐深化預(yù)算管理制度改革。2020年，財(cái)政部制定發(fā)布全國統(tǒng)一的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》，規(guī)定各級預(yù)算管理的基本工作流程、主要控制規(guī)則等。2021年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》出臺，明確省級財(cái)政為主體，加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并與中央財(cái)政對接，動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況。2022年，國家市場監(jiān)督管理總局正式發(fā)布推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)《財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)要求》，推動全國政府預(yù)算管理一體化、各部門預(yù)算管理一體化等工作加快腳步。

據(jù)財(cái)政部相關(guān)司局統(tǒng)計(jì)，所有中央部門、預(yù)算單位已應(yīng)用一體化系統(tǒng)開展預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等業(yè)務(wù)。地方3000多個(gè)財(cái)政部門、60余萬個(gè)預(yù)算單位已應(yīng)用財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通，以及上下級財(cái)政部門和預(yù)算單位的業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。

“預(yù)算管理一體化改革對于督促黨政機(jī)關(guān)過緊日子的成效顯著?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院研究員趙福昌認(rèn)為，改革使預(yù)算約束更加流程化、機(jī)制化，節(jié)省人工成本、減少人為干預(yù)；此外，一體化系統(tǒng)動態(tài)實(shí)時(shí)反映全國預(yù)算資源的分配、撥付、使用情況，增強(qiáng)了上下級的流程監(jiān)控，提升基層預(yù)算管理水平，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，突出保障重點(diǎn)支出需求，減少資金浪費(fèi)和濫用現(xiàn)象。

問效問責(zé)，用好預(yù)算績效管理“緊箍咒”

花錢必問效，無效必問責(zé)。

在廣東省肇慶市，市政府績效審核專責(zé)小組成立不到4年，共對2400多個(gè)項(xiàng)目和政策實(shí)施事前績效評估，“砍”掉低效無效支出需求270多億元。

預(yù)算績效管理，是將績效管理理念和方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的財(cái)政管理手段。黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。2018年，中共中央、國務(wù)院出臺了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

預(yù)算每一關(guān)，績效管理的“緊箍咒”都能如影隨形。

事前，績效評審有效擠出財(cái)政支出“水分”。廣東某省級部門在編制2022年某大型設(shè)施設(shè)備政府采購預(yù)算申請時(shí)，原申報(bào)金額為2.7億元，財(cái)政部門會同行業(yè)專家組成的績效評審小組，采用市場詢價(jià)、比較價(jià)格法等多種評審方法，從合規(guī)性、可行性、投入經(jīng)濟(jì)性3個(gè)維度進(jìn)行測算后，核減1億多元，做到“不該花的錢堅(jiān)決不花”。

事中，績效監(jiān)控“雙預(yù)警”機(jī)制壓實(shí)“過緊日子”要求。廣東省深圳市設(shè)定“紅黃綠燈”動態(tài)預(yù)警規(guī)則，在2023年預(yù)算執(zhí)行中，對政府展會論壇、綠化管養(yǎng)等領(lǐng)域55個(gè)項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，統(tǒng)籌收回當(dāng)年預(yù)算資金共2.23億元，壓減2024年部門預(yù)算共1.86億元。

事后，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的問效問責(zé)。廣東省惠州市級財(cái)政部門2022年對某市直單位開展整體支出績效評價(jià)，發(fā)現(xiàn)該單位未能充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，根據(jù)規(guī)定，對其2023年部門預(yù)算非保障性支出壓減20%；博羅縣財(cái)政部門2023年對某電子商務(wù)平臺示范項(xiàng)目開展績效評價(jià)，發(fā)現(xiàn)其效果不明顯，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，及時(shí)停止預(yù)算撥款300萬元。

“廣東作為全國第一經(jīng)濟(jì)大省，財(cái)政的錢花得是否有效、有沒有‘糊涂賬’，老百姓關(guān)心，財(cái)政部門也始終繃緊這根弦。”廣東省財(cái)政廳績效處處長劉捷告訴記者，通過以降本增效為導(dǎo)向開展3輪預(yù)算管理制度改革，目前，預(yù)算績效“全方位”管理格局基本建立，省對市、縣級財(cái)政管理綜合績效評價(jià)考核制度，項(xiàng)目和政策的績效管理閉環(huán)等已基本建立，部門和單位的績效目標(biāo)和績效評價(jià)也全面推開；“全過程”管理鏈條已經(jīng)打通，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各環(huán)節(jié)；“全覆蓋”管理體系初步形成，省級已覆蓋財(cái)政“四本預(yù)算”和所有省直部門，并拓展至政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。

數(shù)據(jù)顯示，2023年，廣東省對4272.23億元資金需求開展事前績效評審，核減支出約694.55億元，核減率為16.26%；省財(cái)政通過事中監(jiān)控調(diào)整或撤銷資金1119.01億元，事后評價(jià)壓減低效無效支出約48.03億元。

廣東省財(cái)政廳廳長陳國煌說，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，持續(xù)強(qiáng)化績效約束，助力廣東保持財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行，統(tǒng)籌保障好重點(diǎn)領(lǐng)域支出、基本民生短板建設(shè)以及保持必要轉(zhuǎn)移支付力度支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。

湖北省建設(shè)政府投資項(xiàng)目績效綜合評價(jià)平臺，跟蹤財(cái)力支撐分析、預(yù)算評審、財(cái)務(wù)決算等數(shù)據(jù)信息，有效破解政府投資超財(cái)力、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超工期等難題；吉林省規(guī)范評價(jià)方式，綜合運(yùn)用資料審核、實(shí)地勘察、問卷調(diào)查等方式對被評價(jià)項(xiàng)目開展定量定性和綜合評價(jià)分析，真實(shí)、準(zhǔn)確、全面反映項(xiàng)目資金績效實(shí)際情況；黑龍江省建立整改問題臺賬，實(shí)行銷號管理，形成管理閉環(huán)，推動有關(guān)部門單位加強(qiáng)績效管理……放眼全國，注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，有力督促各級政府和預(yù)算單位“精打細(xì)算”。

“通過預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立、事前績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，使預(yù)算安排更好地做到保障重點(diǎn)，資源配置更加高效，避免資金使用的低效、無效問題，助力實(shí)現(xiàn)政府過緊日子的要求?！壁w福昌說。

歸零歸集，零基預(yù)算改革優(yōu)化資金配置

財(cái)政支出是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資金“血氧”。然而，實(shí)踐中卻存在一定程度支出固化的問題：每年按照“基數(shù)+增長”編制預(yù)算，導(dǎo)致部門之間“護(hù)盤子”“守基數(shù)”；政策分散，使企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目時(shí)“多次跑”與“重復(fù)享”并存；錢等項(xiàng)目、“撒胡椒面”難以對重點(diǎn)項(xiàng)目形成有效支持……這些現(xiàn)象，與優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政使用效益等要求背道而馳。

零基預(yù)算是改變以往年度按“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，不受以往預(yù)算安排情況的影響，一切從實(shí)際需要出發(fā)，以零為基點(diǎn)的預(yù)算編制方法。

國務(wù)院2021年制定出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出，要積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局。

為推動部門由“爭資金”向“比項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變，2022年6月，安徽省政府出臺全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案，強(qiáng)調(diào)“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著政策走”；同時(shí)，安徽省財(cái)政廳配套印發(fā)項(xiàng)目競爭篩選、預(yù)算論證、事前公示、績效評價(jià)4個(gè)工作指南。2023年5月，財(cái)政廳又印發(fā)統(tǒng)籌資金使用工作專班運(yùn)行機(jī)制，由此建立了“1+4+1”零基預(yù)算改革制度體系。

零基預(yù)算改革有力推動優(yōu)化項(xiàng)目，提高財(cái)政資金使用效益。

按照“零基預(yù)算、歸集資金、重新分配、打破格局”的要求，安徽省全面清理重塑185項(xiàng)支出政策，分類逐項(xiàng)予以退出、保留、整合、強(qiáng)化。數(shù)據(jù)顯示，2023年預(yù)算，安徽省級146個(gè)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)較上年減少482個(gè)。改革以來，累計(jì)收回中央及省安排的各項(xiàng)沉淀低效資金216億元。

“去年，我們對市直部門申報(bào)的576個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行了公開評審，共壓減項(xiàng)目支出預(yù)算11.09億元，壓縮率達(dá)到29.3%，節(jié)省下來的資金全部用于民生領(lǐng)域重點(diǎn)改善項(xiàng)目?！卑不帐●R鞍山市市長葛斌說。

2023年，省財(cái)政廳預(yù)算處頂住壓力，從各部門項(xiàng)目清理中整合出8.9億元產(chǎn)業(yè)直補(bǔ)資金。正是以這筆資金為基礎(chǔ)，安徽組建省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，吸引帶動金融資本、社會資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。截至目前，安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金母子基金認(rèn)繳規(guī)模合計(jì)達(dá)2666億元，撬動比例達(dá)1∶4。

2023年，原本分散在近90個(gè)部門的“小而散”的信息化資金，被整合設(shè)立為“數(shù)字安徽”專項(xiàng)資金，由安徽省數(shù)據(jù)資源局牽頭使用，推動實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共用和數(shù)據(jù)資源共享。“僅此一項(xiàng)，預(yù)計(jì)到2025年可節(jié)省開支500億元?！卑不帐?shù)據(jù)資源局局長朱誠說。

“水利部門有一筆錢暫時(shí)不用，可以納入統(tǒng)籌?！薄凹哟笮l(wèi)生健康經(jīng)費(fèi)整合力度，協(xié)同助力國家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)。”……如今，以財(cái)政資金分配方式創(chuàng)新為紐帶，政府各部門逐步轉(zhuǎn)變各管一塊、各自為政，辦事伸手要錢等傳統(tǒng)思維，進(jìn)一步打破了部門間行政壁壘，提升了政府部門工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

通過統(tǒng)籌歸集，截至去年底，安徽“三?！辟Y金調(diào)度達(dá)6000億元。安徽省財(cái)政廳廳長谷劍鋒坦言，零基預(yù)算改革既支持了大科技、推動了大產(chǎn)業(yè)，又改善了大民生、促進(jìn)了大發(fā)展。

“要因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)零基預(yù)算改革，通過一些地方的先行先試積累經(jīng)驗(yàn)?！壁w福昌認(rèn)為，雖然全面開展預(yù)算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級各地財(cái)政部門和預(yù)算單位應(yīng)秉持零基預(yù)算理念，將目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向結(jié)合，打破“基數(shù)預(yù)算”慣性，持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，既做好重點(diǎn)支出保障，又減少不必要的支出，實(shí)現(xiàn)“大錢大方、小錢小氣”“該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效”，促進(jìn)政府部門節(jié)用裕民、優(yōu)化資源配置，不斷提高財(cái)政資金使用效益。（記者 曲哲涵 韓俊杰）